افت و خیز دلار؛ چرا اقتصاد ایران در چرخه شوک‌های ارزی گرفتار شده است؟
عکس: اقتصادنیوز/ دانیال شایگان
به گزارش اقتصادنیوز، اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته بارها و بارها دچار شوک‌های ارزی یا به عبارت دیگر بحران‌های ارزی شده است؛ یک اتفاق کاملاً تکراری و تا حدودی پیش‌بینی‌شونده برای عموم شهروندانی که وضعیت ارز را رصد می‌کنند و برایشان عجیب این است که هنوز سیاست‌گذار نتوانسته است راهی برای مهار این جهش‌های گاه و بیگاه پیدا کند.
با این حال سیاست‌گذار نه‌تنها در پیشگیری از تداوم وقوع شوک‌های ارزی ناتوان بوده که حتی سیاست‌هایی در پیش گرفته که توالی این شوک‌ها را بیشتر و فرجه زمانی بین یک شوک با شوک بعدی را کوتاه‌تر کرده است. در یک ارزیابی شتاب‌زده و نگاه نه‌چندان دقیق هم می‌توان به این نتیجه رسید. از ابتدای انقلاب تا ابتدای دهه ۱۳۹۰ یعنی حدود ۳۳ سال اقتصاد ایران تقریباً چهار شوک ارزی را پشت سر گذاشت، اما از آغاز دهه ۱۳۹۰ تا به امروز که ۱۳ سال گذشته، اقتصاد ایران چهار شوک را گذرانده و در حال تجربه کردن شوک پنجم است.
مسعود نیلی، اقتصاددان و استاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، در بیان داستان ناترازی‌های اقتصاد ایران در نخستین نشست هم‌اندیشی اقتصاد ایران در گروه رسانه‌ای دنیای اقتصاد که گزارش مشروح آن در شماره ۵۸۸ هفته‌نامه تجارت فردا در دهم شهریور ۱۴۰۳ منتشر شد، به مسئله تعدد شوک‌های بزرگ ارزی در اقتصاد ایران اشاره کرده و می‌گوید: «در اقتصاد ایران همواره نظام چندنرخی ارز برپا بوده است. این نظام ارزی بارها دچار شوک‌های بسیار بزرگی در مقیاس جهانی شده و طی ۱۲ سال [از ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲] چهار بحران ارزی بزرگ را پشت سر گذاشته است. در حالی که بسیاری از کشورهای دنیا در طول تاریخ اقتصاد خود حتی یک‌بار هم بحران ارزی را تجربه نکرده‌اند. این شوک‌های ارزی باعث بی‌ثباتی اقتصاد کلان و شکل‌گیری فساد و رانت شده است.»
تعدد شوک‌های ارزی و به‌تبع آن افزایش قیمت عمده کالاها اعم از تولید داخل و وارداتی، به دلیل وابستگی بالا به مواد اولیه یا ماشین‌آلات وارداتی، باعث شده است که یک همبستگی بین افزایش نرخ ارز و تورم شکل بگیرد، به گونه‌ای که امروز بسیاری از عموم مردم بر پایه تحلیل نادرست برخی کارشناسان، براین باورند که در اقتصاد ایران، یکی از ریشه‌های افزایش تورم، بالا رفتن نرخ ارز است. این تحلیل نادرست که در بین سیاسیون بسیار رواج داشته و دارد، عملاً خود یکی از موانع اصلاح سیاست‌های ارزی است. خواندن داستان نرخ ارز و تورم از انتها به ابتدا و ترویج معکوس رابطه علت و معلولی تورم و نرخ ارز، باعث شده است که هرگاه سیاست‌گذاری از سر دلسوزی و خوش‌بینی به دنبال اصلاح نرخ ارز، حذف نظام چندنرخی و کاهش رانت موجود ناشی از شکاف بین نرخ رسمی و غیررسمی باشد، با هجمه سیاسیون و وابستگان آنها مواجه شود که به بهانه جلوگیری از ایجاد تورم و افزایش قیمت‌ها و تنگنای معیشت خانوار با آن به مخالفت برمی‌خیزند.
مسلم است که در اقتصادی که تورم بالا و مزمن دارد و منبع عمده درآمدهای ارزی‌اش، یعنی فروش نفت خام، مشمول تحریم شده و با کاهش جدی عرضه ارز مواجه است، قیمت ارز رو به بالا و فزاینده است و هر تلاشی برای سرکوب آن صرفاً به جمع شدن فنر در آن زمان و رها شدن ناگهانی آن در آینده منجر می‌شود که تبعات و خسارات جبران‌ناپذیری به همراه دارد. گرچه سیاست‌گذاری در شرایط تورمی و تحریمی، پیچیده و بغرنج است، اما به نظر نمی‌رسد هرگز زیانی به اندازه پایین نگه داشتن نرخ ارز در بلندمدت و نظام ارز چندنرخی داشته باشد که منشأ رانت و فساد در اقتصاد است (در این گزارش از گفته‌های دکتر ولی‌الله سیف، رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی، بهره می‌بریم).
مروری بر شوک‌های ارزی
به گزارش تجارت فردا، در مقام تعریف، منظور از شوک ارزی یک تغییر قابل توجه و بزرگ در نرخ ارز است که آثار و تبعات نامطلوبی برای کل اقتصاد به دنبال دارد. اگرچه طبیعی است که نرخ ارز به‌گونه‌ای متناسب با تفاضل تورم داخلی نسبت به تورم خارجی رشد کند، اما در اقتصاد ایران که قیمت ارز سرکوب می‌شود و جهش ارز یکباره رخ می‌دهد، اثر تورم در آن به چشم نظاره‌گران کمتر دیده می‌شود. با این حال می‌توان برای بررسی دقیق‌تر، میزان جهش را با نرخ تورم، که به‌طور منطقی انتظار افزایش آن می‌رود، تعدیل کرد.
با این حال توجه به یک نکته نیز بسیار حائز اهمیت است، علاوه بر تورم که در افزایش قیمت ارز موثر است، عوامل دیگری نیز مانند تحریم، کمبود منابع ارزی و سیاست‌گذاری نادرست اقتصادی نیز مزید بر علت شده و موجب افزایش بسیار بیشتر نرخ ارز شده است.
مسعود نیلی در همان ارائه‌ای که در ابتدای این گزارش به آن اشاره شد، تاکید می‌کند: «نرخ ارز از سال ۱۳۹۰ تاکنون ۶۰ برابر شده، یعنی به‌طور متوسط سالانه ۴۱ درصد رشد کرده است. اگر قرار بود نرخ ارز براساس تورم افزایش پیدا کند قاعدتاً باید کمتر از ۲۲ برابر می‌شد، اما نرخ رشد ارز بسیار بیشتر است. دلیل این جهش رشد این است که سمت عرضه ارز به خاطر تحریم دچار شوک‌های بسیار بزرگی شده است. درآمدهای دلاری نفتی کشور نسبت به سال ۱۳۹۰ یک‌سوم شده و کل درآمدهای ارزی کشور به کمتر از نصف تقلیل پیدا کرده است. به اضافه اینکه خروج سرمایه نیز بسیار بیشتر شده و در حالی که در سمت عرضه کاهش داشتیم، تقاضای ارز تحت تاثیر رشد بالای نقدینگی و تمرکز تقاضای ایجادشده بر محدودترین منبع یعنی ارز، با شدتی بیش از سایر اقلام رشد کرده است.
مجموعه موارد ذکرشده، باعث شده است که نرخ ارز رشد بسیار بالاتری را نسبت به تورم تجربه کند. به این نکته هم توجه داشته باشید که درآمدهای ارزی کشور طی دهه ۸۰ حدود ۵/۴ برابر شده بود، در حالی که در دهه ۱۳۹۰ به کمتر از نصف رسیده است؛ در حالی که هیچ‌گونه مدیریت اقتصاد کلانی روی ارز به‌عنوان مهم‌ترین منبعی که کشور با آن اداره می‌شود، اعمال نشد. یعنی در زمانی که درآمدهای ارزی ۵/۴ برابر شد همه آن ارز خرج شد و در زمانی هم که این درآمدها نصف شد، همه شوک به اقتصاد و زندگی مردم وارد شد. اگر تحریم نداشتیم، امروز نرخ ارز قاعدتاً در حدود ۲۰ هزار تومان بود. البته تاکید کنم این گزاره به این معنا نیست که اگر تحریم برداشته شود، نرخ ارز ۲۰ هزار تومان می‌شود، این مسئله دیگر قابل بازگشت نیست، اما اگر تحریم و شوک‌های طرف عرضه نبود، قاعدتاً قیمت ارز در همین حدود قرار می‌گرفت.»
نخستین شوک ارزی در تاریخ اقتصاد ایران پس از انقلاب تا به امروز در همان دو سال اول انقلاب رخ داد. انقلاب و التهابات سیاسی، شرایط اقتصاد کشور و توقف درآمدهای ارزی، خروج گسترده سرمایه در مقطع انقلاب، شرایط روانی به‌وجودآمده در پی تغییر مدیران سیاست‌گذاری اقتصادی، باعث ایجاد اختلال و ابهام در درآمدهای ارزی شد و آغاز شدن جنگ تحمیلی در فاصله‌ای اندک پس از وقوع انقلاب نیز مزید بر علت شد و در نهایت مجموع این قضایا باعث شد که در نخستین سال‌های پس از وقوع انقلاب نرخ ارز رسمی با افزایشی ۴۲درصدی از سطح ۲۰ساله حدوداً ۷۰ریالی خود، به ۱۰۰ ریال جهش کند. این نرخ در سال‌های بعد تقریباً ثابت ماند تا اینکه دومین شوک ارزی، در جهت عکس رخ داد. در سال ۱۳۶۷ که زمزمه‌های پایان جنگ درگرفت، روند درآمدهای نفتی رو به بهبود گذاشت و البته ساختار سیاسی هم کنترل بیشتری روی اوضاع اقتصادی به کار گرفت. در نهایت با مسئله پذیرش قطعنامه، یک شوک منفی ۳۰درصدی به نرخ ارز وارد شد که در زمان خودش تلاطم‌های اجتماعی هم ایجاد کرد و با وجود اینکه نرخ ارز به دلایل روانی کاهش پیدا کرد، اما این شوک نیز به اقتصاد کشور لطمه زد.
در دهه ۱۳۷۰ همزمان با آغاز دوره بازسازی پس از جنگ و صرف هزینه‌های بالا، تورم افزایش یافت. در سال ۱۳۷۰ شکاف بین نرخ‌های رسمی و غیررسمی ارز بسیار زیاد شده بود و بانک مرکزی تصمیم گرفت نرخ ارز را از ۶۸ ریال به ۱۴۵۸ ریال برساند و به نرخ واقعی نزدیک کند که این تعدیل یکباره در نرخ ارز رسمی، به رشد شدید قیمت‌ها و همچنین اوج‌گیری نرخ ارز در بازار غیررسمی در سال‌های بعد دامن زد. نرخ ارز در سال‌های ۱۳۷۳ و ۱۳۷۴ هم جهش بی‌سابقه‌ای را تجربه کرد. نرخ ارز در سال ۱۳۷۳ در حدود ۴۶ درصد و در سال ۱۳۷۴ در حدود ۵۳ درصد افزایش یافت. چنین جهشی در نرخ ارز در اقتصاد کشور تا پیش از آن سابقه نداشت. تورم نیز در این بازه وضعیت مشابهی داشت. نرخ تورم سال ۱۳۷۳ حدوداً ۳۵ درصد و تورم سال ۱۳۷۴ بالغ بر ۴۹ درصد محاسبه شده است. در واقع نیمه اول دهه ۱۳۷۰ هم تورم و هم نرخ ارز توامان جهش داشتند و مسبب شرایط سختی در اقتصاد شدند.
با این حال در سال‌های بعد نرخ ارز تحت سیاست تثبیت نرخ قرار گرفت و دولت تمام تلاشش را برای کنترل کردن آن به کار برد. در سال ۱۳۸۰ قیمت ارز در بازار آزاد، بیش از ۵/۴ برابر نرخ رسمی آن بود. از همین‌رو دولت در سال ۱۳۸۱ در پی نابسامانی بازار ارز و رانت‌های گسترده ناشی از چندنرخی بودن ارز، اقدام به افزایش نرخ ارز رسمی و رساندن آن به سطح ۷۹۰۰ ریال کرد. این جهش آثار تورمی کمی داشت و نرخ غیررسمی را نیز جهش نداد. با این حال در سال‌های بعد اگرچه نرخ رسمی نزدیک به نرخ غیررسمی نگه داشته شد اما با توجه به تورم، نرخ رشد واقعی ارز در کشور منفی و در حال کاهش بود.
طی دهه ۱۳۸۰ اما مسئله افزایش درآمدهای نفتی پیش آمد و به اوج خود رسید. به این ترتیب حتی دولت نهم که از نظر مالی و بودجه‌ای، فاقد انضباط بود به لطف درآمدهای سرشار توانست نرخ ارز را تثبیت کند. در این دوره نرخ اسمی ارز نسبت به نرخ واقعی آن شکاف زیادی پیدا کرد و واردات هر کالایی از تولید آن در کشور ارزان‌تر شد، به نوعی که حتی سفر خارجی از سفر داخلی برای گردشگران ایرانی ارزان‌تر درمی‌آمد. اقتصاد ایران تا ابتدای دهه ۱۳۹۰ حداقل چهار شوک را تجربه کرد اما در نهایت آثار سیاست‌گذاری‌های نادرست در ترکیب با تحریم‌های گسترده خودش را نشان داد و تعداد شوک‌های ارزی بیشتر و جهش قیمت بلندتر شد.
در سال ۱۳۹۰ که تحریم‌های جدی علیه ایران اعمال شد و درآمدهای نفتی به‌شدت کاهش یافت، قیمت ارز حدود ۸۳ درصد افزایش پیدا کرد و به بالاتر از ۱۸۹۰ تومان رسید. این روند افزایش قیمت همچنان ادامه یافت و تا اواخر سال ۱۳۹۱ به ۴۰ هزار ریال نزدیک شد ولی بعد از آن یعنی از ابتدای سال ۱۳۹۲ همزمان با شروع رقابت‌های انتخاباتی و انعکاس نظرات و وعده‌های مثبت کاندیداها که به ایجاد انتظارات مثبت در جامعه منجر شد، روندی نزولی پیدا کرد.
با روی کار آمدن دولت یازدهم و در ادامه روند مثبت انتظارات و افزایش امید در جامعه و بالا رفتن سرمایه اجتماعی و شکل‌گیری چشم‌انداز مثبت از آینده اقتصاد، نه‌تنها روند افزایش قیمت ارز متوقف شد حتی برای بازه کوتاهی، نرخ روند کاهشی پیدا کرد. در دولت اول حسن روحانی قیمت ارز دچار جهش نشد اما پیش‌بینی می‌شد که به زودی این فنر مجدداً فشرده‌شده، رها شود.
در سال‌های ۹۶ و ۹۷ که تحریم‌ها برگشت و فشار حداکثری بر اقتصاد ایران اعمال شد، مجدداً شیب افزایشی نرخ ارز شدت گرفت. نرخ ارز که در ابتدای سال ۹۶ در بازار آزاد حدود ۳۷۶۵ تومان بود از نیمه دوم افزایش خود را آغاز کرد و تا پایان اسفند با ۳۰ درصد رشد به ۴۸۹۰ تومان رسید. این روند در سال ۹۷ نیز ادامه یافت و در مهرماه ۹۷ رکورد ۱۸ هزار و ۵۰۰ تومان را ثبت کرد و پس از آن آرام گرفت. در این دوره یکی از بدترین سیاست‌گذاری‌های ارزی (و به‌طور کل اقتصادی) نیز رخ داد و بدعت ارز ۴۲۰۰تومانی گذاشته شد که داستان این تصمیم در ادامه همین گزارش از زبان رئیس‌کل وقت بانک مرکزی روایت می‌شود.
قیمت ارز در نیمه دوم سال ۹۷ و سال ۹۸ روندی نسبتاً باثبات داشت. نرخ ارز در فروردین ۱۳۹۹ به‌طور میانگین ۱۶ هزار و ۵۰۰ تومان بود اما شروع همه‌گیری کرونا که تجارت جهانی را به‌شدت تحت تاثیر قرار داد، باعث شد نرخ ارز روندی افزایشی در پیش بگیرد و در مهرماه ۱۳۹۹ یعنی در حدود کمتر از شش ماه قیمت ارز در بازار آزاد از ۳۰ هزار تومان عبور کند و یک جهش ارزی دیگر در تاریخ اقتصاد ایران ثبت شود.
در نهایت نیمه دوم سال ۱۴۰۱ نیز آخرین شوک ارزی ثبت شد. نرخ ارز در مهرماه ۱۴۰۱ کمی بیش از ۳۳ هزار تومان بود اما همین نرخ در پایان سال ۱۴۰۱ تا کانال ۵۰ هزار تومان هم پیشروی کرد. در حالی که برخی اعلام می‌کردند که ارز نرخ ۶۰ هزار تومان را هم به خود دیده است. برای این جهش ارزی دلایل مختلفی ذکر می‌شود و حتی عده‌ای آن را به اعتراضات اجتماعی داخلی نسبت می‌دهند اما حتی اگر این عامل به‌عنوان جرقه عمل کرده باشد، باز هم دلیل اصلی، بار تورمی و تحریم و سیاست‌گذاری نادرست است.
تازه‌ترین شوک ارزی اقتصاد کشور که هم‌اکنون در آغاز آن هستیم از اواخر آذرماه ۱۴۰۳ و با اعلام تصمیم دولت چهاردهم مبنی بر راه‌اندازی بازار ارز تجاری یا بازار توافقی ارز شروع شد. دولت اعلام کرد که برای کاهش رانت موجود در ارز ترجیحی، تشویق صادرات و نزدیک‌تر کردن نرخ ارز رسمی با واقعیت‌های اقتصاد، ارز نیمایی را حذف و به جای آن نرخ توافقی را جایگزین می‌کند. این تصمیم نیز موجب یک افزایش نرخ بیش از ۳۰درصدی در یک بازه کوتاه شد. به‌طوری‌که نرخ بازار غیررسمی از ۵۹ هزار تومان در پایان شهریورماه به مرز ۸۰ هزار تومان در نیمه دی‌ماه رسید. اگرچه فعلاً دولت موفق شده است تا حدودی جلوی افزایش بیشتر را بگیرد اما مشخص نیست با نزدیک شدن به پایان سال همچنان بتوان این نرخ را کنترل کرد و شاید افزایش‌های بیشتری در راه باشد، مگر اینکه خبری از مذاکرات و توافق برای رفع تحریم تا پیش از پایان سال مخابره و اقدامات عملی آن دیده شود.
شوک‌های ارزی ریشه در کجا دارد؟
اینکه ریشه جهش‌های ارزی در کجاست و چرا نظام حکمرانی اقتصادی ایران نتوانسته است بر این جهش‌ها لگام بزند، مسئله‌ای جدی و قابل تامل است. ولی‌الله سیف، رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی، که از قضا در یکی از خطیرترین دوره‌های سیاست‌گذاری ارزی و در دوران بحران ارزی سال‌های ۹۶ و ۹۷ سکاندار سیاست‌گذار پولی و ارزی کشور بود، عامل مسلط و اصلی شوک‌های ارزی را عدم باور عملی سیاستمداران و دولتمردان ایرانی به سازوکارهای تجربی و اثبات‌شده علم اقتصاد می‌داند که مانع از تعدیل تدریجی نرخ ارز متناسب با واقعیت‌های اقتصاد می‌شود. سیاستمدار ایرانی بر تصویری باطل باور دارد که می‌توان صرفاً با اراده و دستور نرخ ارز را کنترل کرد و از افزایش آن ممانعت به عمل آورد.
سیف در گفت‌وگو با تجارت فردا می‌گوید: «نرخ ارز تابع سازوکار عرضه و تقاضاست؛ همان‌طور که در تمام اقتصادها و در مورد تمام کالاها، جز موارد استثنا، این مسئله صادق است و کار می‌کند. هرگاه عرضه کالا کم شود یا تقاضا بالا برود، قیمت هم افزایش می‌یابد. مقامات سیاسی کشور ما اجازه نمی‌دهند که مسئولان اقتصادی از مدل‌ها و الگوهای علمی و تجربی اقتصاد برای سیاست‌گذاری و مدیریت نرخ ارز استفاده کنند و در نتیجه به‌طور مداوم تجربه‌های شکست‌خورده و پرهزینه گذشته تکرار می‌شود.
به‌طور مشخص در دورانی که من ریاست بانک مرکزی را بر عهده داشتم، نظر بر این بود که با اراده و دستور رئیس‌جمهور از هرگونه افزایش در نرخ ارز جلوگیری شود و برای انجام این دستور هم متاسفانه فقط بانک مرکزی را مسئول می‌دانستند. این در شرایطی است که نرخ واقعی ارز عمدتاً تحت تاثیر عملکرد بودجه‌ای و فعالیت‌های اقتصادی سایر دستگاه‌ها تغییر می‌کند و بانک مرکزی به تنهایی نمی‌تواند در آن نقشی داشته باشد. بانک مرکزی ناگزیر در مقاطع مختلف، در دولت و جلسات اقتصادی تجربیات پرهزینه و ناموفق گذشته را مطرح و تلاش می‌کرد از تکرار آنها جلوگیری کند.
متاسفانه در اکثر مواقع بدون توجه به نرخ واقعی ارز و اثرات تورم بر آن متهم می‌شد که بانک مرکزی علاقه‌مند به افزایش نرخ ارز است. یکی از اشکالات بسیار مهم در این‌گونه موارد تعارض منافع دستگاه‌هایی است که در جلسه حضور دارند. اکثر قریب‌به‌اتفاق آنها همواره در فکر انجام ماموریت‌های دستگاهشان با کمترین هزینه هستند و قطعاً نمی‌توانند با تصمیماتی که نتیجه آن افزایش قیمت اسمی ارز باشد موافقت کنند. اتفاقاً هرچه شکاف بین نرخ اسمی و قیمت واقعی ارز بیشتر می‌شود برخی از دستگاه‌ها بیشتر منتفع می‌شوند چرا که برای انجام پروژه‌هایشان از نرخ ترجیحی مطلوب‌تری استفاده می‌کنند و نیاز به ریال کمتری دارند.
به همین دلیل بانک مرکزی تنها دستگاهی است که بر اساس واقعیت‌ها موضع می‌گیرد. سوال ما در این‌گونه جلسات این بود که با چه منطقی اصرار دارید نرخ ارز افزایش پیدا نکند؟ حداقل به دو نکته توجه کنید اول تفاوت تورم در اقتصاد ما با تورم بین‌المللی و دوم منابع ارزی کشور که با محدودیت‌های زیادی مواجه است. در شرایطی که می‌دانید حجم زیادی از منابع ارزی کشور صرف جلوگیری از افزایش نرخ ارز خواهد شد؟ پاسخ معمولاً این بود که امسال افزایش پیدا نکند. گفته می‌شد خب سال بعد چه کنیم؟ جواب این بود که آن موقع فکری برایش می‌کنیم. این یعنی متاسفانه مدیران ارشد افق دیدشان روزمره است و هر مشکلی را به آینده موکول می‌کنند. بلندمدت‌ترین تصمیم‌گیری برای دوره‌ای است که مسئولیت دارد. اصلاً به بعد از چهار سال فکر نمی‌کند. جالب این است که حتی در شهریورماه ۹۶ به اخطارهای بانک مرکزی در مورد محدودیت‌های موجود و مهم‌تر از آن تحولات سیاسی که در انتخابات آمریکا در حال وقوع بود توجه نکردند.
مخصوصاً پیش‌بینی کرده بودیم که در شرایط آینده اگر با همین روند ادامه بدهیم با شرایطی مواجه خواهیم شد که توان کنترل و مهار آن را نداریم چرا که فشار زیادی به منابع ارزی وارد می‌کند. هر اندازه که سرکوب قیمت ارز شدت می‌یابد، تقاضا برای ارز افزون‌تر می‌شود و کار به جایی می‌رسد که دیگر منابع ارزی جوابگوی فشار قیمت غلط تعیین‌شده برای ارز نیست و اینجاست که شوک ارزی اتفاق می‌افتد. هرکدام از شوک‌های گذشته که بررسی شود، درس‌های زیادی برای تصمیم‌سازی و سیاست‌گذاری دارد. این تجربه‌ها در واقع دارایی امروز ماست که باید با مراجعه به آن از تکرار مجدد سیاست غلطی که هزینه‌های زیادی را به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند بپرهیزیم. ولی متاسفانه به این توضیحات توجه نمی‌شد و نظر اکثریت در آن جلسات همان تکرار بود.» با کمال تعجب در سایر بخش‌ها نیز به طرق مختلف از این طرز تفکر حمایت می‌شود؛ به‌عنوان مثال نمایندگان مجلس هم حامی این نوع نگاه و سیاست دولت می‌شوند.
رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی کشور دلیل تسلط این باور و این رفتار در سیاستمداران را نبود پاسخگویی آنها در مورد آثار تصمیماتشان در بلندمدت می‌داند و می‌گوید که همه روسای جمهور، وزرا و روسای نهادها و سازمان‌ها با فرض اینکه در یک دوره چهارساله مسئولیت دارند، نگاه کوتاه‌مدتی به مسائل دارند و از انجام اقدامات بنیادین اصلاحی که هزینه‌هایی دربر دارد، گریزانند. به گفته سیف، اغلب روسای جمهور این رویا را دنبال کرده و می‌کنند که در پایان دولت بتوانند ارز را به همان قیمت ابتدای روی کار آمدن تحویل دولت بعد بدهند؛ رویایی که به هیچ عنوان با واقعیت‌های اقتصادی کشور همخوانی ندارد و اساساً نمی‌توان با تورم مزمن و بالایی که اقتصاد کشور دارد، نرخ ارز را ثابت نگه داشت. خلاصه اینکه خلأ نهادی که مسئول نتایج بلندمدت تصمیمات و سیاست‌های اقتصادی باشد، به‌شدت احساس می‌شود.
روایت اول: هشدار ارزی در دولت یازدهم
رئیس‌کل بانک مرکزی در دوران دولت یازدهم و اوایل دولت دوازدهم، در مورد سیاست‌گذاری ارزی و آنچه در بانک مرکزی در آن دوره خاص گذشته توضیحات مبسوط و درس‌آموزی دارد. او با اشاره به شرایط امیدبخش و چشم‌انداز مثبت ابتدای دولت از مقاومت رئیس‌جمهور و دولتمردان برای پیگیری سیاست‌های اصلاح نرخ ارز می‌گوید و روایت می‌کند: «در اوایل روی کار آمدن دولت یازدهم نرخ یورو از نرخ دلار گران‌تر بود. بعد از دو سال که از شروع به کار دولت گذشت، هر دو نرخ رشد کرده بود اما افزایش نرخ دلار بیشتر بود. در واقع نرخ واقعی ریالی یورو دو سال پس از شروع به کار دولت، نسبت به ابتدای دولت، ارزان‌تر شده بود.
من گزارشی تهیه کردم و ارائه دادم. در آن گزارش تشریح شده بود که با این تغییراتی که برابری نرخ یورو و دلار در طول این دو سال داشته است، به دلیل اصرار در پایین نگه داشتن نرخ دلار عملاً یورو نسبت به آن زمان بر اساس ریال ارزان‌تر شده است، این امر باعث شده است که واردات ما از اروپا نسبت به دو سال پیش ارزان‌تر شود و این در حالی است که ما در اقتصاد خودمان شاهد مجموع تورمی حدود ۴۵ درصد بوده‌ایم که باعث می‌شود نسبت به دو سال پیش بهای تمام‌شده کالاهای تولیدی داخلی به همین میزان افزایش پیدا کند. در چنین شرایطی امکان رقابت در بازار برای عرضه محصولات داخلی از بین رفته است. این نتیجه اجرای یک سیاست غلط غیرکارشناسی در مورد نرخ ارز است. تداوم چنین شرایطی قاعدتاً به توقف تولید داخلی و از بین رفتن اشتغال منجر خواهد شد.»
ولی‌الله سیف در ادامه از هشدارهای بانک مرکزی نسبت به پیش‌بینی وقوع شوک و بحران ارزی می‌گوید و روایت می‌کند: در تیر ۱۳۹۶ گزارشی به ستاد اقتصادی دولت بردم و توضیح دادم که سیاست ارزی نمی‌تواند به شکل موجود ادامه پیدا کند و بانک مرکزی باید از شوکی که با احتمال زیاد در آینده نسبت به نرخ ارز پیش می‌آید، جلوگیری کند. در نتیجه باید اجازه داده شود نرخ ارز که در شرایط کنونی قابل مدیریت و کنترل است، با شیب مناسبی افزایش یابد و به نرخ واقعی نزدیک شود.
در واقع پیشنهاد بانک مرکزی این بود که شکاف بین نرخ اسمی و نرخ واقعی ارز به‌تدریج حذف شود تا در آینده موجب بروز شوک ارزی نشود. متاسفانه این گزارش در ستاد اقتصادی دولت با مخالفت شدید مواجه شد و حتی آقای رئیس‌جمهور از این بابت عصبانی شد که چرا بانک مرکزی پیشنهاد افزایش تدریجی نرخ ارز را مطرح کرده است. در نهایت اجازه داده نشد که کوچک‌ترین تغییری در سیاست‌ها اعمال شود. در اواخر شهریور ۱۳۹۶ مجدد این گزارش را مطرح کردیم و دوباره با همان واکنش و البته با شدت بیشتری مواجه شدیم. در حالی که به صراحت اعلام کردیم پیش‌بینی بانک مرکزی این است که تا قبل از پایان سال با جهش ارزی مواجه می‌شویم.
من حتی اشاره کردم که با توجه به تهدیدهای مداوم دونالد ترامپ، که چند ماه دیگر ریاست‌جمهوری آمریکا را در دست می‌گیرد، مبنی بر انجام اقداماتی علیه اقتصاد کشورمان و بازگرداندن تحریم‌ها، بهتر است سیاستی در پیش بگیریم که برای مقابله با اقدامات احتمالی او آمادگی بیشتری از نظر ذخایر ارزی داشته باشیم. متاسفانه این بحث هم اثر نکرد و اصرار بر این بود که سیاست دولت مانند قبل ادامه یابد. نتیجه اینکه در بهمن ۱۳۹۶ افزایش نرخ ارز و باز شدن فنر ارزی شروع شد و با وجود تمام تلاش‌های بانک مرکزی، نرخ ارز در پایان سال به ۴۸۰۰ تومان رسید که موجب عصبانیت و نارضایتی رئیس‌جمهور هم شده بود.
روایت دوم: نظام تصمیم‌گیری ارز جهانگیری
روایت دوم رئیس‌کل بانک مرکزی، به غایت درس‌آموزتر است و پرده از رویکرد تصمیم‌گیری در نظام حکمرانی اقتصادی کشور برمی‌دارد و نشان می‌دهد چگونه در مورد سیاست ارزی کشور، که یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اقتصاد کلان کشور است، به‌سادگی و با پشت پا زدن به اصول علمی و تجربی تصمیم‌گیری می‌شود و نتیجه آن نیز برابر انتظار، بروز بحران در پی بحران است. مهم اینکه چنین تصمیمی در دولتی گرفته شد، که تعداد قابل‌‌توجهی از اقتصاددانان مجرب و کارآزموده و کارشناسان اقتصادی آگاه در بدنه آن حضور داشتند.
ولی‌الله سیف خود این ماجرا را دقیق و این‌گونه روایت می‌کند: «در اواخر سال ۹۶، شرایط ارزی به‌گونه‌ای پیش رفت که معاون اول رئیس‌جمهور اعلام کرد چاره‌ای جز پذیرش سیاست پیشنهادی بانک مرکزی نیست. در نتیجه از ما خواست گزارش را مجدد در یکی از جلسات فرعی ستاد اقتصادی ارائه کنیم.
ما گزارش را ارائه و تاکید کردیم که لازم است واقعیت‌های بازار را بپذیریم. همه کسانی که در آن جلسه بودند، اعلام کردند که پیشنهاد‌های سیاستی بانک مرکزی را تمام و کمال قبول دارند و اگر این سیاست‌ها اجرا شود، هم بازار به آرامش می‌رسد و هم فعالان اقتصادی تصویر روشن و شفافی پیش رو خواهند داشت. من با توجه به دو تجربه قبلی، از همه کسانی که در آن جلسه حضور داشتند خواستم که در جلسه ستاد اقتصادی و در حضور رئیس‌جمهور هم همین مواضع را بگیرند که آنها هم اطمینان دادند از سیاست‌های پیشنهادی بانک مرکزی دفاع می‌کنند.
با این حال در جلسه اصلی ستاد، اغلب آنها هیچ دفاعی از بانک مرکزی نکردند و تنها دکتر مسعود نیلی بودند که به‌شدت دفاع کردند. معاون وزارت اطلاعات هم در مقام دفاع از سیاست‌های پیشنهادی بانک مرکزی برآمد اما با ایشان به‌تندی برخورد شد که اصلاً چرا وارد این مسئله شده است. آقای رئیس‌جمهور آن جلسه را با این جملات شروع کردند که شنیده‌ایم همه شما متفق‌القول هستید و پیشنهاد جدیدی مورد نظرتان است این باعث خوشحالی است. حالا چه قیمتی را پیشنهاد می‌کنید؟ من توضیح دادم که اساساً دیگر طرح مسئله قیمت‌گذاری دستوری، نقض غرض است و باید ببینیم قیمت تعادلی در بازار ارز چقدر است.
در آن زمان قیمت بازار حدود ۵۳۰۰ تومان بود. آقای رئیس‌جمهور عصبانی شدند که یعنی ما باید قیمت را تا این اندازه بالا ببریم؟ بعد اعلام کردند نظر من ۳۸۰۰ تومان است. این بین خیلی تعجب‌آور بود. استدلال کردیم این قیمت نادرست است. دوستان دیگری که در جلسه بودند و اختلاف‌نظر نسبتاً زیاد رئیس‌جمهور و بانک مرکزی روی قیمت را دیدند، وارد صحبت شدند. در این وسط یکی از اعضا، اعلام کرد که آقای پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس، اعلام کرده است که نرخ واقعی ارز ۴۲۰۰ تومان است.
یکی دیگر از حاضران هم به نقل از فرد دیگری همین قیمت را عنوان کرد. آقای رئیس‌جمهور بعد از این دو اظهارنظر گفتند، حالا که نظر همه روی ۴۲۰۰ تومان است، من هم موافقم و قیمت را همین ۴۲۰۰ تومان تعیین کنیم. در حالی که هیچ فردی از اعضای حاضر در جلسه ستاد اقتصادی دولت، خودش چنین قیمتی را پیشنهاد نداده بود. در ادامه آقای نهاوندیان، معاون اقتصادی رئیس‌جمهور، به من اشاره کردند که خبرنگار صدا و سیما در بیرون آماده مصاحبه است. منظورشان این بود که بروم و در مصاحبه نرخ ۴۲۰۰ تومان را که آقای رئیس‌جمهور به‌عنوان جمع‌بندی جلسه اعلام کرده است توضیح بدهم. من با ناراحتی خاصی واکنش نشان دادم و اعلام کردم که چرا من؟ بانک مرکزی با این جمع‌بندی مخالف است.
آقای رئیس‌جمهور که متوجه واکنش و مخالفت شدید من شد، عنوان کرد از آنجا که این مسئله بسیار مهم است، بهتر است معاون اول آن را اعلام کند. آقای جهانگیری غافلگیر شد و چاره‌ای ندید فقط وقتی می‌خواست بلند شود من گفتم آقای دکتر حداقل ۴۸۰۰ تومان اعلام کنید که بعداً بتوانیم آن را کنترل کنیم. آقای جهانگیری بلافاصله خطاب به آقای دکتر روحانی گفتند اگر اجازه بدهید ۴۵۰۰ تومان اعلام کنم. آقای دکتر روحانی گفتند به‌هیچ‌وجه بیشتر با بیشتر از ۴۲۰۰ تومان موافق نیستم. نظر خودم ۳۸۰۰ تومان بود ولی چون دیدم اکثریت ۴۲۰۰ تومان را تایید می‌کنند من هم با جمع موافق شدم. همان ۴۲۰۰ تومان را اعلام کنید. البته این در شرایطی بود که هیچ‌کس در تایید ۴۲۰۰ تومان صحبت نکرده بود و کسانی هم که صحبت کردند در مخالفت بود. از‌جمله معاون محترم وزارت اطلاعات که آقای رئیس‌جمهور بسیار عصبانی شدند.
نهایتاً آقای جهانگیری رفتند و بسیار مشروح و حتی گسترده‌تر از موضوع موردبحث در جلسه توضیح دادند و دیدید که بعدها ارز ۴۲۰۰تومانی به ارز جهانگیری معروف شد. من در آخرین تلاشم برای تعدیل مصوبه نهایی، قبل از اینکه آقای جهانگیری برای مصاحبه از جلسه خارج شود، پیشنهاد کردم حالا که دولت می‌خواهد برای ارز قیمت تعیین کند، آن را ۴۸۰۰ تومان بگذارد که به نرخ بازار نزدیک‌تر باشد. من امیدوار بودم که با توجه به یک بند دیگر از مصوبه که به بانک مرکزی اجازه می‌داد نرخ ارز رسمی خودش را با توجه به واقعیت‌های بازار تعدیل کند، بتوانیم در آینده قیمت ۴۸۰۰ تومان را که فاصله کمتری با نرخ بازار داشت، به‌تدریج اصلاح کنیم.
نتیجه جلسه ستاد اقتصادی دولت، مصوبه‌ای شد که بانک مرکزی کاملاً با آن مخالف بود. تصمیم ستاد اقتصادی دولت، روز بعد برای تصویب در هیات دولت مطرح شد. ابتدای جلسه پیش‌نویس مصوبه مورد نظر را توزیع کردند. در ابتدای متن پیشنهادی قید شده بود: «بنا بر پیشنهاد بانک مرکزی……..» من در آن جلسه برای اینکه همه اعضای هیات دولت متوجه شوند با صدای بلند اعلام کردم که بانک مرکزی با این مصوبه مخالف است و از آقای جهانگیری سوال کردم که چرا در متن مصوبه عبارت به پیشنهاد بانک مرکزی نوشته شده است. ایشان که مردد بود چه بگوید به آقای رئیس‌جمهور نگاه کردند. ایشان گفتند آن قسمت را حذف کنید. درنهایت عبارت «بنابر پیشنهاد بانک مرکزی» حذف شد ولی متاسفانه آن مصوبه نهایی و ابلاغ شد که پیامدهای منفی زیادی هم برای اقتصاد کشور به همراه داشت.
آخرین امید من در آن زمان این بود که مصوبه دولت که اختیار تصمیم‌گیری در مورد سیاست پولی و ارزی را ندارد در کمیسیون تطبیق مقررات مجلس مورد ایراد قرار بگیرد و برگردد. ولی متاسفانه در آنجا هم مصوبه را تایید کردند و از نظر قانونی لازم‌الاجرا شد. شخصاً ترجیح دادم با این شرایط از کار کناره‌گیری کنم و از این‌رو از همان زمان استعفا دادم و اصرار داشتم که این‌بار مانند دفعات قبل نشود و استعفایم پذیرفته شود و به صورت جدی پیگیر بودم و هر هفته یادآوری می‌کردم تا جایی که خود آقای رئیس‌جمهور من را خواست و از من در مورد دلیل تعجیل و اصرارم پرسید که شفاف گفتم این روش را قبول ندارم و نمی‌توانم کاری را که قبول ندارم، انجام دهم. آقای رئیس‌جمهور هم عنوان کردند که به‌شدت به دنبال جایگزین هستند و هنوز کسی را نتوانستند پیدا کنند و این مسئله مدت زمانی طول کشید تا درنهایت با پذیرش استعفا از بانک مرکزی کنار آمدم.»
درس‌هایی که گرفته نمی‌شود
مهم‌ترین مسئله در سیاست‌گذاری ارزی، درس نگرفتن از تجربه‌های تلخ گذشته است. همان‌طور که در ابتدای گزارش به نقل از دکتر مسعود نیلی، اعلام شد، کشورهای دیگری هم در دنیا بحران‌ها و شوک‌های ارزی را تجربه کردند اما از آن درس گرفتند و دوباره در این بحران گرفتار نشدند اما در اقتصاد ایران این اشتباه همچنان تکرار می‌شود.
ولی‌الله سیف، رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی، مشکل اصلی سیاست‌گذاری ارزی را در این می‌داند که دولتمردان به‌جای انتخاب راه‌حل‌های منطقی کنترل تورم که موجب ثبات و پیش‌بینی‌پذیر شدن اقتصاد شود، به راه‌هایی چون قیمت‌گذاری و سرکوب قیمت ارز روی می‌آورند. به‌جای اصلاح نظام بودجه‌ریزی، تا جایی که انتظار وجود دارد هزینه می‌تراشند و در مقابل درآمدها را هم بسیار خوش‌بینانه در نظر می‌گیرند، در نتیجه لایحه‌ای که به مجلس می‌رود، درآمدهایش قابل‌تحقق نیست و کسری دارد.
در مجلس هم تقریباً تمام نماینده‌ها به دنبال این هستند که برای حوزه انتخابیه خودشان پروژه‌ای و بودجه‌ای در نظر گرفته شود و کمتر به قابلیت وصول درآمدها توجه می‌کنند. در نتیجه در مجلس باز هم بر هزینه‌ها افزوده و هزینه‌ها بالاتر و درآمدها غیرواقعی‌تر می‌شود. درنهایت بودجه‌ای تصویب می‌شود که هزینه‌هایش بسیار بیشتر از درآمدهای قابل تحقق آن است. کسری بودجه به بانک مرکزی و نظام بانکی فشار می‌آورد و به رشد پایه پولی و نقدینگی منجر می‌شود. در این شرایط طبیعی است که نتیجه جز ایجاد و افزایش تورم نباشد.
راه گریز از شوک‌های بعدی چیست؟
ولی‌الله سیف در گفت‌وگو با تجارت فردا ضمن توضیح در مورد دوره مسئولیتش در بانک مرکزی یعنی از سال ۱۳۹۲ تا پایان سال ۱۳۹۶ که چگونه به‌رغم فشارهای رئیس‌جمهور و دولت با ساماندهی موسسه‌های غیرمجاز و انضباط‌بخشی به فعالیت بانک‌ها توانسته است رشد نقدینگی را کنترل و با کاهش تورم برای دو سال پی‌درپی یعنی (سال‌های ۹۵ و ۹۶) تورم تک‌رقمی محقق سازد. البته به این نکته هم اشاره داشت که شرایط بین‌المللی و گشایش‌های ایجادشده در نتیجه برجام در تحقق این دستاورد مهم نقش موثری داشته است. در ادامه به بازار ارز اشاره کرد و توضیح داد که در دوره مذکور بانک مرکزی با وجود فشارها و محدودیت‌های فراوان توانست با آرامش و کمترین نوسانات، بازار ارز را مدیریت کند و اگر در اوایل سال ۱۳۹۷ پیشنهاد‌های بانک مرکزی مورد پذیرش قرار می‌گرفت قطعاً آرامش و ثبات نسبی بیشتری را در اقتصاد شاهد بودیم.
در خاتمه به منظور جلوگیری از شوک‌های بعدی حداقل به دو عامل برای کنترل تورم و جلوگیری از وقوع جهش‌های بعدی نرخ ارز اشاره دارد. او معتقد است باید دو گام همزمان برداشته شود؛ در وهله اول باید نظام بودجه‌ریزی اصلاح شود و در گام دیگر باید ناترازی نظام بانکی را، که به دلیل بی‌مبالاتی‌های گذشته به وجود آمده است، برطرف کرد.
او می‌گوید: «در مورد نرخ ارز باید به این آگاهی برسیم که نمی‌توان آن را دستوری تعیین و کنترل کرد. قیمت واقعی در بازار تعیین می‌شود و سیاست‌گذار ارزی باید بتواند با نوسانات هیجانی و مقطعی که در بازار ایجاد می‌شود مقابله و آنها را کنترل کند نه اینکه قیمت تعیین کند. بازار تحت‌تاثیر عوامل بنیادی و عوامل هیجانی قرار می‌گیرد و اوج هنر بانک مرکزی باید این باشد که بتواند تاثیر عوامل هیجانی را کنترل کند. اگر شکافی میان نرخ اسمی و نرخ واقعی وجود نداشته باشد، بانک مرکزی می‌تواند این شوک‌ها را کنترل و خنثی کند اما اگر این فاصله وجود داشته و زیاد هم باشد، بانک مرکزی از کنترل عوامل هیجانی ناتوان می‌شود و چرخه بروز شوک‌های ارزی با جهش نرخ همچنان ادامه خواهد داشت و در دوره‌های زمانی کوتاه‌تر، جهش‌های بلندتری به وقوع خواهد پیوست.